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Comment résoudre les crises agricoles, dans la durée ?

Référence de l'article : DA5294
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écrit par Jean-Marc BOUSSARD,Ingénieur Agronome, Chercheur INRA, Docteur ès sciences économiques,Ancien Président de la société française d'économie rurale, Consultant de la FAO et de la Banque Mondiale (15 Avril 2016)

               

L’agriculture est en crise, pas seulement en France, mais dans le monde entier. C’est préoccupant. C’est aussi surprenant, puisque, justement, depuis plus de vingt ans, on s’efforce de libéraliser ce secteur économique, qui, apparemment, avec tous les attributs de la « concurrence parfaite », devrait fonctionner sans à-coups sous la tutelle du marché. Hélas, comme on va le voir, la production agricole constitue un raccourci de toutes les exceptions possibles aux théories économiques « standard », et ceci explique cela.  

                Faite de multiples producteurs dépourvus de pouvoir de monopole, l’agriculture semble devoir être particulièrement facile à faire piloter par le marché. Mais on voit au contraire que l’extrême  volatilité des prix y vient causer des dégâts coûteux. En dépit de la mondialisation, les prix ne sont les mêmes nulle part, ni à aucun moment, empêchant quiconque de s’y retrouver,  et cela rend inaudibles les messages qu’ils véhiculent.   S’ils veulent survivre, les producteurs doivent, soit se retirer du marché et vivre en autosuffisance, soit prendre d’énormes primes de risque qui  les empêchent d’accumuler le capital susceptible de  leur donner accès au progrès technique. Au final, comme le disaient les conseillers du Président Roosevelt aux États-Unis dans les années 1930, « le marché ne marche pas en agriculture ».

                L’origine de cette situation se trouve pour l’essentiel dans le fait que, en ce qui concerne les denrées agricoles,  le point d’équilibre du marché – celui où l’offre est égale à la demande – est instable au sens mécanique de ce mot. L’équilibre des marchés agricoles ressemble à celui d’une bille à la pointe d’un crayon, dont on s’écarte au moindre souffle de vent, alors que le fonctionnement correct du marché exigerait un équilibre stable, comme celui d’une bille au fond d’une tasse, où la bille revient toujours quand on l’en écarte.



Cette instabilité du marché, elle-même, tient à deux circonstances : d’un côté, la demande de nourriture est rigide (très peu « élastique »), et de l’autre, l’absence de monopole interdit toute manœuvre autorégulatrice, puisque les agriculteurs doivent prendre les prix comme ils sont, sans jamais pouvoir les influencer. 

Tout ceci est vrai depuis la nuit des temps. La constitution des grands empires, après le début de l’ère néolithique, par exemple en Égypte, mais aussi à Rome, était au moins en partie fondée sur leur aptitude, réelle ou supposée, à garantir la sécurité alimentaire des populations concernées. Depuis, les progrès des techniques agricoles ont augmenté la productivité du travail dans ce secteur, permettant ainsi à l’économie de se diversifier, avec l’éclosion d’activités artisanales et industrielles au sein du mouvement d’urbanisation qui s’est poursuivi jusqu’à nos jours. Cette urbanisation elle-même, en éloignant l’agriculteur du consommateur, a rendu nécessaire une médiation (celle du marché ou une autre)  pour indiquer aux producteurs quoi et comment produire. Cependant, même dans les grandes métropoles de l’antiquité comme Rome, ou plus récemment, au cours du moyen âge, les autorités publiques se sont toujours souciées d’assurer la sécurité alimentaire. Aussi bien, si elles ne le faisaient pas, ou tentaient d’échapper à cette obligation, les « révoltes de la faim » se chargeaient de leur en rappeler la nécessité. La Révolution française, déclenchée le 14 juillet 1789 par des rumeurs de famines,  en est le meilleur exemple.

L'irrésistible tentation d'appliquer des recettes standard au monde de l'agriculture

Cette conception du rôle de l’État comme garant de la sécurité alimentaire a cependant été  battue en brèche aux 18ème et 19ème siècles, parce que l’émergence  de l’industrie et du commerce conduisirent à cette époque au développement de l’idéologie libérale. L’industrie débutante avait besoin de s’affranchir des administrations tatillonnes et conservatrices des siècles précédents, et réclamait pour cela la liberté du commerce. C’était une revendication très justifiée : le développement des échanges permettait l’exploitation des « avantages comparatifs » pour le bonheur de tous. En même temps, d’un côté la forte élasticité  de la demande  pour ces biens « de luxe », de l’autre le fait que presque tous les entrepreneurs bénéficiaient d’un « monopole contestable », tout cela  garantissaient que le marché, s’il s’écartait de l’équilibre, devait  y revenir  rapidement. 

Les succès incontestables  de la formule en matière commerciale et industrielle conduisirent naturellement à la tentation d’appliquer les mêmes recettes à l’agriculture. Cela  fut tenté avec assez peu de succès et beaucoup de retours en arrière depuis le 18ème siècle jusque dans les années 1930.  A cette date se développa une crise économique fameuse, en particulier agricole, qui conduisit  beaucoup d’économistes à considérer l’agriculture comme un secteur à part, où le marché ne fonctionnait pas, ou mal.

 C’est pourquoi le GATT, après la fin de la seconde guerre mondiale, avait prévu une « exception agricole », qui autorisait les pays signataires à pratiquer des politiques autonomes en matière de prix agricoles, à l’abri de barrières douanières plus ou moins élevées.  Les résultats en furent variables, mais dans l’ensemble, il est certain que les famines prévues pour les années 1990 par nombre d’analystes des années  1950  ont été évitées grâce à ces politiques de « prix garantis ». Au contraire, on a pris conscience de l’existence d’un autre problème : la « surproduction », source de d’inefficacité et de gaspillages. Les stocks grossissaient de façon incontrôlée dans les magasins des États qui avaient promis d’acheter toute quantité offerte à prix fixe.

De la surproduction, au retour de l'insécurité alimentaire, ici ou là, demain ou après-demain

Il aurait pu  paraître extravagant de parler de « surproduction » alors que, en même temps, de nombreux pauvres mouraient de faim dans le « tiers monde », et que beaucoup d’organisations humanitaires s’en faisaient l’écho. Les situations de dénutrition, toutefois, ne résultaient pas de l’incapacité du système agricole mondial à nourrir les intéressés. Elles provenaient plus fondamentalement de ce que ces derniers n’avaient pas  de revenus pour acheter la nourriture dont ils avaient si cruellement besoin: le problème ne provenait donc pas de l’agriculture, mais du système économique dans son ensemble. Il était incapable de donner aux pauvres les moyens de travailler, ce qui leur aurait fourni à la fois des revenus et la possibilité de produire des biens susceptibles d’être utiles à tous. La « surproduction » agricole était donc bien réelle au sein d’un système qui ne savait pas utiliser les talents à sa disposition.

C’est sans doute cette prévalence de la surproduction qui a malheureusement conduit  toute l’ « intelligentsia » économique internationale à faire volte-face,  et, vers 1980,  à revenir aux idées des Lumières sur le libéralisme agricole. On ignorait ainsi au passage non seulement les enseignements de la crise de 1930, mais encore les avertissements de nombreux analystes des 18ème et 19ème siècles, tels que Franco Galiani, le véritable père de l’idée d’exception agricole. Cette « réaction libérale » a nourri intellectuellement  les rédacteurs du traité de Marrakech, créateur de l’OMC en 1994. Ce nouvel  accord international renouvelait le GATT en ignorant l’exception agricole. Tout en permettant  de ménager des transitions nécessaire pour être applicable, Il était dominé par l’idée de  faire rentrer l’agriculture dans le rang des autres activités, au double motif  que, d’un côté, il n’y avait aucune raison de faire aucune exception pour aucun secteur, et que, de l’autre, l’agriculture n’était plus un secteur économique important, puisqu’elle ne représentait plus que quelques pourcents du PIB dans les pays développés,  chiffre qui devrait devenir un objectif dans les pays pauvres.  

                Ces deux raisonnements sont tragiquement faux.

Le premier, d’abord, parce que le monde est ce qu’il est, et non  ce que croient les intégristes libéraux.  Il y a maintenant assez de témoignages  du caractère imprédictible (« chaotique » au sens mathématique du terme)  des séries de prix agricoles pour qu’il soit impossible de croire que leur volatilité n’est engendrée que par les « accidents climatiques ». Certes,  les accidents climatiques peuvent toujours jouer un rôle, mais probablement mineur en face des anticipations déçues et du caractère instable des équilibres de marché. La conséquence qui en découle est que  les prix agricoles sont moins que jamais capables de transmettre les informations pertinentes que l’on attend des prix dans la théorie économique standard.

                Tout aussi faux est le second volet du raisonnement, celui qui repose sur l’idée que le secteur agricole ne présente plus d’importance réelle dans le monde moderne. Tout va bien tant que les agriculteurs continuent à produire, et qu’on ne s’aperçoit pas qu’ils existent, de la même façon qu’on ne se rend pas compte  de l’utilité de la police tant qu’on ne s’est pas fait voler son portefeuille.  Mais que, pour une raison ou pour une autre, le système agricole mondial vienne à se dérégler, et l’on verra que l’importance de l’agriculture n’est pas si dérisoire que cela. On a pu l’observer au cours des deux guerres mondiales, lorsque la pénurie menaçait et que les citadins se répandaient en bicyclette dans la campagne à la recherche de nourriture payée au « marché noir ».
 
                Pour ces deux raisons, il paraît difficile de ne pas songer à revenir à des politiques de prix garantis du type de celles des États-Unis de l’époque de Roosevelt. Mais il faut en même temps  en corriger les défauts conduisant à la surproduction. Les systèmes de « quotas de production », nullement contradictoires avec l’existence d’un marché libre résiduel, semblent être en mesure de résoudre ce dernier problème. Des politiques agricoles « dirigistes » de ce type seront bientôt une nécessité pour tous les citoyens du monde, sans parler des misérables qui meurent encore de faim dans les pays en voie de développement (et même développés !).

                Il est de ce point de vue assez étrange que, lors des « crises agricoles », les médias se focalisent toujours sur le sort des « pauvres agriculteurs si gentils ». Les agriculteurs  ne sont pas tous pauvres, ni  tous gentils. Surtout,  ils ne sont pas les premiers concernés : en cas de crise alimentaire, ce ne seront pas eux les plus à plaindre, car ils arriveront toujours au moins à se nourrir. Les véritables victimes seront les urbains dépourvus de tout accès aux ressources alimentaires. C’est pourquoi il serait bien utile que ces derniers se mobilisent pour convaincre leurs représentants de veiller sur l’agriculture comme on veille sur le lait quand il est sur le feu...

                Enfin, les considérations « écologiques », largement le fait de gens fort bien nourris, et qui n’imaginent pas avoir un jour à lutter pour leur survie, n’arrangent pas les choses : il est parfaitement utopique de compter sur le marché des produits pour obtenir les « bonnes » externalités. En même temps, il est impossible d’avoir un véritable marché des « externalités » fournies ou consommées par l’agriculture, qui rentrerait en collision avec le marché des produits. Il faut donc procéder autrement que par l’intermédiaire des marchés si l’on veut à la fois manger et avoir une agriculture « soutenable » et respectueuse de l’environnement. C’est là encore une raison supplémentaire pour envisager une forte intervention des autorités publiques dans le domaine agricole. Sans doute, la mise au premier plan de gesticulations médiatiques (et fructueuses) autour de  quelques marchés de niche dans les produits « bio » et les vins de luxe peut-elle convaincre du contraire un peuple ignorant tout des conditions concrètes de la production des produits agricole de base. Mais, comme le sait la vieille sagesse paysanne, il ne faut pas toujours se fier aux apparences.... 

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Nota: le titre et les intertitres sont de la rédaction

(Mis en ligne le 15 Avril 2016)

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